Expertise et contre-expertise de Plans de Prévention des Risques Naturels ou de la carte des aléas du PLU(i)

Le PPRN est une procédure portée par l’État qui a potentiellement une incidence forte sur le foncier. Certains projets communaux ou privés peuvent donc être contrariés par le zonage PPRN.

La réalisation d’un PPRN répond à des principes encadrés par le code de l’environnement (articles L562-1 à L562-9 et R562-1 à R652-11), mais également fondés sur l’application de guides méthodologiques officiels, voire, sur des usages départementaux.

L’État qui finance le PPRN (le maire n’ayant que la possibilité de formuler un avis consultatif) engage généralement un prestataire public ou privé, rémunéré sur le fonds de prévention des risques majeurs (FPRNM ou fonds « Barnier »). Ce dernier, en fonction du budget alloué à la réalisation du dossier, fournit une expertise plus ou moins précise et aboutie, ce qui peut conduire à des simplifications.

Parfois, le dossier de PPRN qui est soumis à l’avis du conseil municipal et de la population, puis qui est approuvé par le préfet, peut faire l’objet d’imprécisions, voire d’erreurs d’appréciation.

En cas de désaccord avec le zonage PPRN, il faut le contester le plus tôt possible, faute de quoi, il sera beaucoup plus difficile d’en obtenir modification. Dans tous les cas, il y a lieu de fournir des éléments tangibles permettant de réfuter tel ou tel aspect du PPRN.

Au stade de la consultation administrative :

Après les phases de conception du projet de PPRN et d’association des collectivités territoriales, le projet de PPRN est soumis à une consultation officielle des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI = communauté de communes et communauté d’agglomération), ainsi que d’un certain nombre d’organismes associés (CCI, chambre d’agriculture, ONF, associations de défense, etc.) désignés par le préfet. À ce stade, la population n’a généralement pas connaissance du dossier dans son intégralité. Quasiment, seuls les élus sont en mesure de contester le PPRN. Ils donnent à ce sujet un avis sur le projet. S’il est défavorable, rien n’empêche la commune d’engager des études techniques visant à contester le PPRN.

Au stade de l’enquête publique :

L’enquête publique est une étape fondamentale du PPRN, car elle permet à tout un chacun (élu comme citoyen) de s’exprimer sur le projet de PPRN. En cas de désaccord, il est indispensable de disposer d’arguments solides et étayés pour contester le zonage. Si la demande est acceptée, le projet de PPRN sera modifié sans problème et sans aucune procédure contentieuse. Toutefois, ce qui peut paraître l’évidence pour un habitant ne l’est pas forcément pour les services de l’État. Par exemple, si un terrain a été classé en zone inondable inconstructible et que son propriétaire conteste ce zonage au motif qu’il n’a jamais vu ce terrain inondé, il y a de bonnes chances que sa requête soit purement et simplement rejetée. L’argumentation technique peut porter sur différents aspects du PPRN et ces aspects ne sont généralement pas à la portée de non-spécialistes. Par contre, des études techniques simples et un argumentaire sérieux peuvent souvent faire évoluer le PPRN dans le bon sens.

Après l’approbation du PPRN par le préfet :

Après les phases de consultations officielles et de toilettage du projet suite à l’enquête publique, le PPRN est approuvé par le préfet. Cet acte le rend opposable aux tiers (c’est-à-dire qu’il devient applicable, avec éventuellement toutes ses restrictions) notamment pour toutes les opérations d’urbanisme et il s’impose au PLU. Il reste toutefois possible de contester le PPRN après approbation, mais cela exige un recours dans un délai de 2 mois à compter de la notification ou de la publication de l’arrêté d’approbation du PPRN. Trois démarches sont possibles :

1. Recours gracieux adressé à M. le Préfet de département
2. Recours hiérarchique adressé au Ministre de l’Environnement (actuellement : Ministère de la Transition écologique et solidaire)
3. Recours contentieux en saisissant le tribunal administratif

Après un recours gracieux ou hiérarchique, le délai du recours contentieux ne court qu’à partir du rejet implicite ou explicite de l’un de ces recours. En premier lieu, le juge administratif s’assure que les requérants disposent d’un intérêt à agir pour contester la légalité du PPRN (par exemple lorsqu’on agit au nom d’une association, il faut vérifier que les statuts de l’association permettent de contester le PPRN).

Passé le délai des deux mois

Il est toujours possible de contester un PPRN, mais les chances d’aboutir sont très faibles.

Soit, il s’agit de corriger une erreur manifeste du PPRN et il est possible de demander une modification du PPRN, sous réserve que cette modification ne remette pas en cause l’économie globale du dossier. Ce point est apprécié au cas par cas. Il n’a toutefois pas d’obligation pour l’État de procéder à la modification du PPRN et cette décision appartient au préfet.

Soit, il s’agit de corriger une erreur du PPRN qui remet en cause l’économie globale du projet et dans ce cas, même si la requête est recevable, il faut procéder à une révision du PPRN. Cette mesure lourde est à la charge de l’État et à la discrétion exclusive du préfet. Mieux vaut donc ne pas être pressé...

Le PPRN peut être attaqué sur le plan technique et sur le plan de la légalité. La technique est notre savoir-faire, la légalité est celui d’un avocat (nous ne sommes pas des juristes).

Le PPRN est une procédure complexe, à la fois technique et administrative, et le chemin qui aboutit au zonage réglementaire est tortueux. Pour beaucoup, le PPRN apparaît comme une procédure technocratique, une sorte de rouleau compresseur qui avance sans considérer ce sur quoi il passe. Il n’en est rien, le PPRN est avant tout une démarche scientifique plus ou moins bien respectée. Le PPRN est en fait le résultat d’une logique qui comprend classiquement :

• la connaissance historique des phénomènes sur le territoire ;
• la qualification de l’aléa (notion qui intègre une fréquence et une intensité ou un phénomène de référence ou un scénario de référence) reposant sur le dire d’expert ou une corrélation ou une modélisation ;
• la prise en considération des enjeux ou de l’usage du sol constaté ;
• la stratégie de croisement aléa-enjeux décrivant le risque.

Pour contester un PPRN, il est donc nécessaire de comprendre, au préalable, la logique du dossier (quelle a été la démarche d’élaboration du PPRN, quelles sont les hypothèses, existe-t-il une doctrine départementale, etc.). Dans un second temps, il est possible de s’intéresser aux modalités de qualification de l’aléa : les hypothèses retenues sont-elles réalistes ? Quelle est la fiabilité du modèle utilisé ? Quelle est la fiabilité des résultats ? La topographie utilisée est-elle de bonne qualité ? Les grilles que qualification de l’aléa ont-elles été respectées ? Etc. Dans un troisième temps, il faut analyser les modalités de croisement aléa-enjeux qui sont parfois sources de discordance. Il est possible de repérer des erreurs pour contester le bien-fondé du zonage PPRN.

Notre mission consiste donc à rechercher les failles du PPRN et d’apporter des éléments techniques fondés et argumentés permettant de contester tout ou partie du dossier. Nous pouvons travailler en complémentarité ou en partenariat avec un cabinet d’avocats

Le budget alloué à ce type d’expertise est très variable en fonction de la complexité du dossier et de l’extension géographique de la zone contestée. La mise en œuvre d’un modèle contradictoire peut être complexe et onéreuse, généralement hors de portée d’un particulier.

Nous nous engageons sur les moyens que nous mettons en œuvre pour nos clients (ceux décrits dans la proposition de mission), mais pas sur les résultats (nous ne sommes a priori pas certain du bien-fondé de la contestation, ni de la suite qui lui sera donnée par les services de l’État). Nous nous interdisons toute expertise de complaisance et nous nous engageons sur la rigueur de la réflexion que nous développons pour nos clients.

Par déontologie, nous nous interdisons d’intervenir sur des PPRN en cours, dont la réalisation nous a été confiée par les services de l’État, sauf accord préalable du service instructeur.

Nous avons même réalisé des contre-expertises de PPRN pour des services de l'État insatisfaits du travail fourni par le prestaire du PPRN.

Dans ce cas, la commune ou la communauté de communes est maître d'ouvrage de la carte. C'est donc le maire ou le président de l'EPCI en charge de l'urbanisme qui a seul pouvoir de décider de la modification du document.

La demarche de contestation du document doit donc respecter la même rigueur que pour le PPRN pour avoir une chance d'aboutir.

La carte des aléas n'est pas opposable en l'état. Par contre, c'est du fait de son annexion au document d'urbanisme qu'elle devient réglementaire. La modification de la carte des aléas, même si elle est acceptée par la collectivité, n'entraîne pas automatiquement révision du PLU ou du PLUi. Il faut généralement attendre une modification du document d'urbanisme pour pouvoir retrouver du droit à bâtir.

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